I principi fondanti dell’Unione europea (UE) sono “dignità umana, libertà, democrazia, uguaglianza, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze”. Nel 2012 l’UE ha adottato il quadro strategico sui diritti umani e la democrazia, che ha portato a un impegno più coordinato ed efficace con e nei Paesi terzi. Il quadro definisce i principi, gli obiettivi e le priorità per migliorare l’efficacia e la coerenza della politica dell’UE. Ciò include l’integrazione dei diritti umani in tutte le politiche dell’UE come “filo conduttore” e l’adozione di un approccio più personalizzato alle politiche interne ed esterne.
ADHRB accoglie con favore l’ultimo sviluppo del Parlamento europeo, ovvero l’adozione della Risoluzione 2578 intitolata “La situazione dei diritti umani nel Regno del Bahrein, in particolare i casi dei detenuti del braccio della morte e dei difensori dei diritti umani”. Tuttavia, questo non è sufficiente. Per raggiungere i risultati attesi da questa risoluzione, l’UE deve utilizzare tutti i mezzi possibili per dimostrare che non tollererà l’attuale status quo delle violazioni dei diritti umani in Bahrein.
Resta però ancora molto da fare affinché ogni essere umano possa godere dei propri diritti fondamentali. L’impegno di lunga data dell’UE per i diritti umani e la democrazia deve essere tradotto in un’agenda operativa rinnovata per preservare l’immagine e la credibilità dell’UE come potenza normativa basata su valori democratici.
Divieto di tortura nel diritto internazionale
Sheikh al-Miqdad e Al-Khawaja, entrambi importanti difensori dei diritti umani e cittadini bahreiniti dell’UE, sono stati sottoposti a gravi torture e maltrattamenti sia durante che dopo l’arresto, in diretta violazione di diversi importanti trattati sui diritti umani. La tortura è riconosciuta come una delle più gravi violazioni dei diritti umani ed è considerata una norma di jus cogens, cioè assoluta e inderogabile dal diritto internazionale.
Il divieto di tortura è delineato nelle dichiarazioni fondamentali del diritto internazionale dei diritti umani, ovvero la Dichiarazione Universale dei Diritti Umani (UDHR) del 1948, il Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici (ICCPR) e la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti (CAT). In quanto Stato parte di ciascuno di questi trattati, il Bahrein sta violando molteplici strumenti della giurisprudenza internazionale sui diritti umani. Il Bahrein ha inoltre vietato la tortura nel proprio Codice penale.
Obbligo giuridico dell’UE di proteggere i propri cittadini
L’Unione europea è legalmente obbligata a proteggere i propri cittadini in base all’articolo 46 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (CDF), che stabilisce che ogni cittadino dell’UE ha diritto alla protezione nel territorio di un Paese terzo in cui non è rappresentato.
La protezione diplomatica o consolare deriva da qualsiasi Stato membro ed è prevista alle stesse condizioni dei cittadini di quello Stato membro. Le stesse condizioni sono previste dal Libro verde della Commissione Europea sulla “Protezione diplomatica e consolare dei cittadini dell’Unione nei Paesi terzi”. La Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) non prevede un diritto esplicito alla protezione diplomatica. Tuttavia, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) ha stabilito l’applicazione extraterritoriale della Convenzione in relazione all’articolo 1 della CEDU. Il diritto alla protezione diplomatica è legato alla tutela dei diritti umani violati. Gli Stati membri, quindi, devono proteggere i cittadini al di fuori del loro territorio, come è stato riconosciuto, ad esempio, nella causa Al-Skeini e altri contro il Regno Unito.
Al-Khawaja ha doppia cittadinanza bahreinita-danese, mentre lo sceicco Al-Miqdad ha la cittadinanza bahreinita-svedese. Ciò pone il problema di stabilire se l’UE abbia l’obbligo, ai sensi del diritto internazionale generale e/o del diritto dell’Unione europea, di proteggere i propri cittadini in possesso della doppia cittadinanza. Queste sono solo due delle numerose persone il cui impegno è stato accolto con abusi e con l’ergastolo. In questi casi, l’UE non ha rispettato l’obbligo previsto dall’articolo 3, paragrafo 5, del TUE, che specifica: “Nelle relazioni con il resto del mondo, l’Unione difende e promuove i suoi valori e interessi e contribuisce alla protezione dei suoi cittadini”. ADHRB ritiene che anche la Danimarca e la Svezia siano venute meno ai loro doveri nei confronti dei propri cittadini.
È stato nell’importante caso Nottebohm che la Corte Internazionale di Giustizia (CIG) ha stabilito per la prima volta lo standard della “nazionalità effettiva”. Con ciò la Corte intendeva dire che la protezione diplomatica può essere concessa a una persona fisica quando esiste un legame effettivo tra lo Stato e la persona in questione. Il significato di “protezione diplomatica” è definito dalla Commissione di Diritto Internazionale (ILC) Draft Articles on Diplomatic Protection 2006 come:
L’invocazione da parte di uno Stato, attraverso l’azione diplomatica o altri mezzi pacifici, della responsabilità di un altro Stato per un danno causato da un atto internazionalmente illecito a una persona fisica o giuridica che è un cittadino del primo Stato, in vista dell’attuazione di tale responsabilità”.
Come già detto, lo sceicco al-Miqdad e il signor Al-Khawaja hanno entrambi la doppia cittadinanza, il che può effettivamente comportare limitazioni a questo diritto. L’articolo 4 della Convenzione dell’Aia su alcune questioni relative al conflitto di leggi sulla nazionalità del 1930 recita: “Uno Stato non può accordare la protezione diplomatica a uno dei suoi cittadini nei confronti di un altro Stato di cui tale persona possiede anche la nazionalità”. Tuttavia, l’articolo 5 della Convenzione dell’Aia è più indulgente e stabilisce che lo Stato convenuto è in pratica incapace di rifiutare la protezione offerta dall’altro Stato di cui il ricorrente ha la doppia cittadinanza.
Non è chiaro se uno Stato abbia l’obbligo internazionale di invocare la protezione diplomatica. L’articolo 7dell’ILC stabilisce che lo Stato di cittadinanza può esercitare la protezione diplomatica nei confronti di una persona contro un altro Stato di cui la persona ha anche la cittadinanza, se la cittadinanza del primo Stato è predominante per tutta la durata della lesione e durante la presentazione ufficiale della richiesta di risarcimento. Questo articolo evidenzia la possibilità che i governi svedese e danese abbiano invocato la nazionalità di al-Miqdad e al-Khawaja nonostante il rifiuto del Bahrein di riconoscere tali rivendicazioni. Inoltre, questa regola è stata confermata dall’Iran-United States Claims Tribunal che ammette le rivendicazioni a condizione che la nazionalità dominante ed effettiva non sia quella dello Stato imputato.
Un aspetto fondamentale che l’ILC ha tralasciato nella versione finale della bozza di articoli è se la violazione di una norma di jus cogens debba comportare l’obbligo internazionale di invocare la protezione diplomatica. Le norme di jus cogens sono regole fondamentali del diritto internazionale alle quali nessuno Stato può derogare, come il divieto di tortura. La proposta è stata sostenuta da alcuni Stati nei commenti agli articoli dell’ILC, che affermano di “prendere in debita considerazione la possibilità di esercitare la protezione diplomatica, soprattutto quando si è verificato un danno significativo”.
È essenziale sottolineare la natura non giuridica di questo commento, che tuttavia propende per una posizione più favorevole all’individuo. Gli articoli dell’ILC sulla responsabilità degli Stati per gli atti illeciti a livello internazionale del 2001 (ARSIWA) stabiliscono gli standard di responsabilità per uno Stato che compie un atto illecito. L’articolo 48 dell’ARSIWA prevede l’invocazione della responsabilità internazionale in situazioni di grave violazione di una norma perentoria “dovuta alla comunità internazionale nel suo complesso”.
La protezione diplomatica e l’ARSIWA sono due meccanismi distinti e, come già detto, non esiste un obbligo internazionale esplicito di applicare la protezione diplomatica in presenza di un obbligo di jus cogens. Tuttavia, l’articolo 48 dell’ARSIWA è un obbligo erga omnes, cioè un obbligo per l’intera comunità internazionale. Sia la protezione diplomatica che l’invocazione della responsabilità erga omnes possono e devono quindi essere invocate per la protezione degli individui.
La Danimarca e la Svezia hanno sostenuto con forza l’approccio dell’ILC nella bozza dell’articolo 7. Sebbene non sia vincolante, l’articolo 7 riflette la ILC. In caso di pluralità di nazionalità, lo Stato di nazionalità “predominante” sia al momento della lesione che alla data di presentazione ufficiale della richiesta di risarcimento dovrebbe avere il diritto di esercitare la protezione diplomatica nei confronti di un altro Stato di nazionalità della persona interessata. Secondo la Danimarca e la Svezia, il progetto di articolo 7 costituisce una codificazione della ILC esistente. Va aggiunto che questa norma non ha alcuna attinenza con le possibilità di fornire assistenza consolare, che non sono disciplinate dalla legge sulla protezione diplomatica.
L’ILC non ha fornito un elenco chiaro dei fattori che devono essere soddisfatti per determinare una nazionalità predominante, ma è lecito pensare che sia applicabile nei casi dello sceicco Al-Miqdad e del signor Al-Khawaja. Alla luce delle leggi sopra citate e dei progressivi approcci di Danimarca e Svezia all’articolo 7 della bozza di articoli dell’ILC sulla protezione diplomatica, riteniamo che Danimarca e Svezia abbiano l’obbligo di fornire protezione diplomatica ai propri cittadini, cosa che hanno mancato di fare.
Oltre a offrire protezione diplomatica ai loro cittadini imprigionati, l’ADHRB ritiene che il nuovo regime di sanzioni Magnitsky dell’UE fornisca un’opportunità perfetta per l’UE di prendere una posizione ferma nei confronti del regime del Bahrein. Come misura pratica, l’UE dovrebbe imporre sanzioni attraverso la legge Magnitsky. Inoltre, ognuno dei 27 Stati membri dovrebbe utilizzare le relazioni bilaterali per esprimere le proprie profonde preoccupazioni sul regime oppressivo del Bahrein.
Consentire l’impunità in un piccolo Paese come il Bahrein invia un messaggio agli Stati più potenti: le violazioni dei loro obblighi legali ai sensi della legge internazionale sui diritti umani rimarranno impunite. Questo mina il sistema giuridico internazionale e le molte norme e valori a cui aspira. È necessario che il Bahrein agisca.
