Introduction
Le Royaume de Bahreïn a signé et ratifié la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC) le 8 février 2005 et le 5 octobre 2010, respectivement. Ce rapport examine et évalue la mise en œuvre par Bahreïn d’articles spécifiques contenus dans le chapitre II (Mesures préventives) et le chapitre III (Incrimination et application de la loi) de la CNUCC. Le rapport est conçu comme une contribution au processus d’examen de la mise en œuvre de la CNUCC, pour évaluer la manière dont Bahreïn a mis en œuvre ces articles.
Portée
Les articles et les sujets du chapitre II de la CNUCC qui font l’objet d’une attention particulière dans le présent rapport sont les suivants :
Article 5 : Politiques et pratiques préventives de lutte contre la corruption ;
Article 10 : Accès à l’information ;
Article 11 : Appareil judiciaire et service de poursuites ; et
Article 13.1 : Participation de la société.
En outre, ce rapport couvre également des articles et des sujets spécifiques contenus dans le chapitre III de la CNUCC, notamment :
Article 17 : Détournement de fonds, malversation ou autre détournement de biens par un agent public ; et
Article 20 : Enrichissement illicite.
Structure
Le rapport commence par un résumé exécutif, qui comprend les conclusions du rapport, la disponibilité de l’information, les recommandations clés, ainsi que la mise en œuvre et l’application des articles spécifiques de la CNUCC. La section suivante traite de la transparence du processus d’examen de Bahreïn, ainsi qu’une discussion plus détaillée des questions concernant l’accès à l’information. La mise en œuvre d’articles spécifiques de la Convention est ensuite examinée, avec des exemples de bonnes pratiques et de déficiences. Les développements récents sont ensuite discutés, suivis par la fourniture de recommandations pour des actions prioritaires qui amélioreront la mise en œuvre de la CNUCC.
Méthodologie
Ce rapport a été préparé par Americans for Democracy & Human Rights in Bahrain (ADHRB). L’ADHRB s’est efforcé d’obtenir des informations pour ce rapport auprès d’organisations de la société civile ( » OSC « ), dont les noms ne peuvent être mentionnés pour des raisons de confidentialité ; d’entités gouvernementales telles que l’Office national d’audit et le Conseil judiciaire suprême ; et d’autres individus bahreïnis, y compris un avocat bahreïni de premier plan. Malgré des efforts pour inclure des entités gouvernementales dans le rapport, ces bureaux n’ont pas répondu à nos demandes et ne sont donc pas entièrement représentés.
Ce rapport a été préparé à l’aide de directives et d’un modèle de rapport conçus par la Coalition UNCAC et Transparency International pour les OSC, qui ont servi de structure à ce rapport. En préparant ce rapport, la BADH a pris en compte les deux examens de la CNUCC qui ont été menés sur le Bahreïn. Cependant, cela a été fait en utilisant uniquement les résumés exécutifs trouvés sur le site Web de l’UNODC, puisque Bahreïn n’a pas accepté de rendre public le contenu du rapport complet du gouvernement.
Résumé exécutif
Le Bahreïn n’a pas fait de progrès significatifs vers le développement d’un cadre juridique normatif pour la mise en œuvre du chapitre II (Mesures préventives) et du chapitre III (Incrimination et application de la loi) de la CNUCC. Le manque de volonté politique constitue un obstacle important à la promotion d’une prévention efficace de la corruption et à l’établissement d’une voie claire pour faire appliquer les quelques lois existantes. Les résultats des efforts actuels de lutte contre la corruption sont loin d’être suffisants, et un programme concret de lutte contre la corruption n’a toujours pas été mis en œuvre. Le gouvernement du Bahreïn n’a pas encore manifesté d’intérêt ni de véritable engagement à faire appliquer les lois anticorruption et à punir les contrevenants. Les seuls progrès ostensibles réalisés concernent l’adoption d’une stratégie nationale de lutte contre la corruption par le ministère de l’Intérieur de Bahreïn entre 2013 et 2018. Cette stratégie allait de la mise en place d’une autorité compétente pour lutter contre la corruption, à la rédaction d’une loi anti-corruption concrète. Cependant, la stratégie n’a pas été mise en œuvre et la promulgation d’un cadre législatif cohérent et compressif pour la prévention de la corruption se fait toujours attendre.
Hormis un projet de loi de 2009 sur l’accès à l’information qui n’a jamais été promulgué, les dispositions institutionnelles pour la prévention de la corruption au Bahreïn ne se reflètent que dans quelques dispositions constitutionnelles visant à garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire. L’article 32 de la Constitution bahreïnienne prévoit la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. En outre, la loi sur le pouvoir judiciaire permet la nomination, la qualification, la responsabilité, l’immunité et la révocation des juges. Toutefois, le cadre constitutionnel visant à prévenir la corruption dans le système judiciaire est contradictoire, car tous les juges, y compris les membres de la Cour constitutionnelle, sont directement nommés par décret royal. En outre, le roi préside le Conseil supérieur de la magistrature et détient l’autorité sur toutes les questions administratives du pouvoir judiciaire. Par conséquent, il est évident que la structure constitutionnelle visant à garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire n’a pas été suffisamment considérée, ce qui rend le système judiciaire de Bahreïn entièrement dépendant de l’influence de la famille royale.
La situation au Bahreïn est encore pire lorsqu’il s’agit de promouvoir la participation active de la société civile dans la lutte contre la corruption, comme le prévoit l’article 13 de la CNUCC. Cet article établit le rôle fondamental des individus, des organisations de la société civile, des organisations communautaires et des organisations non gouvernementales dans la prévention de la corruption et la sensibilisation du public à son existence. Bien que la Constitution bahreïnie garantisse les droits à la liberté d’association et d’expression, le gouvernement bahreïni est loin de respecter ces dispositions. Au contraire, le Bahreïn restreint fortement ces droits, limitant l’espace de la société civile et sapant gravement l’activité des OSC.
Le mépris du gouvernement bahreïni pour la CNUCC est également prévalent en ce qui concerne le chapitre III sur la criminalisation et l’application de la loi. Les articles 194 à 201 du Code pénal de Bahreïn établissent les infractions de » détournement de fonds et de dommages aux biens publics « . Cependant, malgré ces dispositions, il existe des mécanismes profondément ancrés dans le royaume qui permettent au roi et aux membres de la famille royale de profiter des biens publics. En outre, la loi n° 32 de 2010 criminalise l’enrichissement illicite et établit que les hauts fonctionnaires doivent révéler leurs informations financières. Néanmoins, il n’existe aucune trace de ces actions et la transparence reste un problème fondamental dans le pays.
Déroulement de la procédure
Les informations contenues dans ce rapport ont été compilées sans la participation des entités gouvernementales, qui n’ont pas répondu aux demandes d’information. De plus amples détails sur le niveau de transparence au Bahreïn sont fournis au chapitre II du présent rapport.
TABLEAU 1 : Transparence et participation des OSC au processus d’examen
-Le gouvernement a-t-il rendu publiques les coordonnées du point focal du pays ? Non
-La société civile a-t-elle été consultée lors de la préparation de l’auto-évaluation ? Inconnu
-L’auto-évaluation a-t-elle été publiée en ligne ou fournie aux OSC ? Non
-Le gouvernement a-t-il accepté une visite du pays ? Oui
-Une visite du pays a-t-elle été effectuée ? Oui
-La société civile a-t-elle été invitée à fournir des informations aux examinateurs officiels ? Inconnu
-Le gouvernement s’est-il engagé à publier le rapport complet du pays ? Non
Disponibilité des informations
L’accès aux informations requises pour ce rapport auprès des entités gouvernementales a été totalement absent. Avant la rédaction de ce rapport, la BADH a demandé à l’Office national d’audit ( » NAO « ) de Bahreïn de fournir des informations sous forme d’audits financiers et de performance au cours des trois dernières années. Comme le NAO n’a pas répondu, cela a limité la contribution du gouvernement à la compilation de ce rapport. En outre, l’ADHRB a contacté le Conseil judiciaire suprême pour demander l’accès aux divulgations financières, mais n’a pas reçu de réponse.
Mise en œuvre et application de la loi
Le cadre législatif du Bahreïn pour lutter contre la corruption est fondamentalement inadéquat et il n’existe pas d’autorités clés impliquées dans la prévention de la corruption. Des lacunes cruciales existent dans le cadre de la lutte contre la corruption du pays, comme en témoigne l’absence de dispositifs cohérents pour prévenir et combattre la corruption. Le manque de volonté institutionnelle, l’ingérence de la famille royale dans les enquêtes et les poursuites en matière de corruption, ainsi que l’impunité totale des auteurs de ces actes, font partie des problèmes persistants qui doivent être résolus afin de rendre la lutte contre la corruption plus efficace.
TABLEAU 2 : Tableau récapitulatif de la mise en œuvre et de l’application
| ARTICLE DE LA CCCA | ÉTAT DE LA MISE EN ŒUVRE
(L’ARTICLE EST-IL ENTIÈREMENT / PARTIELLEMENT / NON MIS EN ŒUVRE ?)
|
COMMENT CES DISPOSITIONS SONT-ELLES APPLIQUÉES DANS LA PRATIQUE ?
(BONNE/ MOYENNE/ INSUFFISANTE) |
| Art. 5 – Politiques et pratiques préventives de lutte contre la corruption | Non mis en œuvre | Insuffisante |
| Art. 10 – Information du public | Non mis en oeuvre | Insuffisante |
| Art. 11 – Mesures relatives au système judiciaire
et aux services de poursuites judiciaires |
Partiellement | Insuffisante |
| Art. 13.1 – Participation de la société | Partiellement | Insuffisante |
| Art. 17 – Malversation, détournement ou autre usage illicite de biens par un agent public | Entièrement | Insuffisante |
| Art. 20 – Enrichissement illicite | Entièrement | Insuffisante |
Recommandations d’actions prioritaires
Nous demandons instamment au gouvernement du Bahreïn de :
Signer l’engagement de transparence de la coalition de la CNUCC afin d’interagir avec les OSC et de s’assurer qu’elles sont consultées dans le processus de révision de la CNUCC et dans la lutte contre la corruption en général ;
Adopter une nouvelle politique de lutte contre la corruption et renforcer les efforts en matière d’intégrité et de responsabilité à tous les niveaux politiques ;
Promulguer des lois qui protègent le droit d’accès à l’information, permettant au public d’exercer ses droits civils et politiques et de participer effectivement au processus démocratique, conformément aux obligations internationales du Bahreïn en matière de droits humains ;
Veiller à ce que ses obligations constitutionnelles et conventionnelles soient appliquées et contrôlées de manière indépendante afin de garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire.
enquêter sur la richesse inexplicable du roi et des membres de l’élite dirigeante, ainsi que sur les cas où des biens publics ont été transférés à des propriétaires privés, afin de demander des comptes à ces personnes.
Évaluation du processus d’examen pour le Bahreïn
Rapport sur le processus de révision
TABLEAU 3 : Transparence du processus d’examen de la CNUCC au Bahreïn
La transparence de l’engagement du gouvernement dans le processus de révision:
-Le calendrier de la révision était-il connu ? Non
-La société civile a-t-elle été consultée lors de la préparation de l’auto-évaluation ? Inconnu
On ne sait pas si la société civile a été réellement consultée puisque le gouvernement est silencieux à ce sujet. Il n’y a pas d’information accessible publiée par le gouvernement indiquant si la société civile a été consultée et si elle l’a été, aucune information n’a été publiée indiquant qui a été consulté. Néanmoins, il est important de noter que même si la société civile a été consultée, les seules sociétés civiles qui fonctionnent encore au Bahreïn sont celles affiliées au gouvernement, car les autorités ont fermé toutes les organisations de la société civile qui critiquent le gouvernement et ont arrêté leurs membres.
-L’auto-évaluation a-t-elle été publiée en ligne ou fournie à la société civile ? Non
-Le gouvernement a-t-il accepté une visite du pays ? Oui
-Une visite a-t-elle été effectuée ? Oui, elle a eu lieu du 11 au 13 février 2019
-La société civile a-t-elle été invitée à fournir des informations aux examinateurs officiels ? Inconnu
-Le secteur privé a-t-il été invité à apporter sa contribution aux examinateurs officiels ? Inconnu. Comme mentionné précédemment, le gouvernement n’a rien publié à cet égard.
-Le gouvernement s’est-il engagé à publier le rapport complet du pays ? Non
Accès à l’information
L’accès à l’information n’est pas un droit protégé par la Constitution bahreïnienne. Le 17 novembre 2009, la Chambre des représentants bahreïnienne a approuvé un projet de loi sur l’accès à l’information, qui a été transmis au Conseil de la Shura pour approbation. En mai 2010, la loi a été discutée par le Conseil de la Shura désigné, où sa promulgation a été reportée indéfiniment. Finalement, le Conseil de la Shura a décidé que l’adoption d’une loi « protégeant les informations et les documents de l’État » devait précéder l’adoption d’une loi garantissant le droit d’accès à l’information. C’est ainsi qu’a été adoptée la loi n° 16 de 2014 relative à la protection des informations et des documents de l’État. Sept ans plus tard, aucune loi entourant l’accès public à l’information n’a encore été approuvée.
En outre, à la suite des deux examens de la CNUCC au Bahreïn, le gouvernement n’a pas accepté de publier le rapport complet du pays au public, ce qui rend plus difficile pour les particuliers et les OSC d’évaluer en détail ce qui a été discuté dans le processus d’examen. Cela a notamment rendu plus difficile la compilation de ce rapport par l’ADHRB, car nous avons été contraints de nous appuyer uniquement sur le résumé exécutif et la liste d’experts du gouvernement. Nous avons donc puisé nos informations auprès d’une série de sources, dont des individus au Bahreïn, d’autres OSC, les médias, et des informations fournies par un éminent avocat bahreïni dont le nom ne peut être mentionné pour des raisons de sécurité et de confidentialité.
Il a été difficile d’obtenir des informations sur les affaires et les rapports de l’État, car le gouvernement n’a pas pour habitude de publier des rapports publics. De plus, comme mentionné ci-dessus, l’incapacité de l’ADHRB à obtenir une réponse du NAO et du Conseil judiciaire suprême illustre le manque de volonté du gouvernement de fournir des informations aux ONG ou de coopérer avec elles pour lutter contre la corruption dans le Royaume.
Mise en œuvre et application de la Convention
Chapitre II : Mesures préventives
1.1. Article 5 : Politiques et pratiques préventives de lutte contre la corruption
Interprétation de l’article
L’article 5 de la CNUCC encourage les États parties à » élaborer et mettre en œuvre ou maintenir des politiques efficaces et coordonnées de lutte contre la corruption qui favorisent la participation de la société et reflètent les principes de l’état de droit, de la bonne gestion des affaires publiques et des biens publics, de l’intégrité, de la transparence et de la responsabilité « . En outre, les États parties sont encouragés à promouvoir des pratiques efficaces visant à prévenir la corruption.
Mise en œuvre de l’article
Entre le 9 décembre 2013 et le 9 décembre 2018, le ministère de l’Intérieur de Bahreïn a adopté une stratégie nationale de lutte contre la corruption. Cette stratégie couvrait de multiples domaines, notamment le renforcement du rôle des campagnes nationales de lutte contre la corruption, l’implication des secteurs public et privé dans leur élaboration, la création d’une autorité compétente pour lutter contre la corruption, l’élaboration de programmes éducatifs comportant des mesures d’intégrité et de lutte contre la corruption, et la rédaction d’une loi concrète contre la corruption. La stratégie prévoit également la modification des codes de conduite privés et publics. Depuis l’adoption de la stratégie, une attention particulière a été accordée à la préparation de campagnes et de conférences nationales visant à promouvoir l’intégrité et à combattre la corruption. Toutefois, la stratégie n’annonçait pas de calendrier précis quant au moment où les objectifs énoncés devraient être atteints, et n’élaborait pas non plus d’indicateurs pour mesurer les progrès réalisés dans la mise en œuvre des objectifs respectés. Enfin, aucune autorité n’a été chargée de superviser et de faire respecter la mise en œuvre. En coopération avec la Commission de la législation et des avis juridiques, la Direction générale était censée travailler à l’élaboration d’une nouvelle stratégie, mais à ce jour, aucune nouvelle stratégie n’a été officiellement adoptée par le Cabinet.
Grâce à sa participation régulière aux conférences, réunions et forums pertinents, et à son adhésion à l’Académie internationale de lutte contre la corruption (AICC) et au Réseau arabe de lutte contre la corruption et pour l’intégrité (ACINET), Bahreïn contribue à promouvoir la coopération régionale et internationale dans la lutte contre la corruption. Les autorités nationales ont également signé des accords de coopération bilatéraux, participent à des formations et échangent des informations sur la lutte contre la corruption avec leurs homologues étrangers. Citons à titre d’exemple le Groupe d’action financière du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord (MENAFATF), le Groupe Egmont des cellules de renseignement financier, INTERPOL et le CCG.
Défauts de mise en œuvre
Aucune nouvelle stratégie de lutte contre la corruption n’ayant été officiellement adoptée, les anciens efforts de sensibilisation et de lutte contre la corruption ont été interrompus. Il n’existe actuellement aucune campagne nationale de lutte contre la corruption, et l’on peut se demander si les lignes directes et les pratiques de signalement établies sont activement utilisées. À l’origine, la Direction générale était principalement chargée de contribuer à l’établissement de mesures préventives en sensibilisant le public par le biais de campagnes nationales de lutte contre la corruption et de renforcement de l’intégrité. Bien que la Direction générale dispose d’une formation et de ressources adéquates, ainsi que d’une indépendance opérationnelle et financière, aucune mesure n’existe pour garantir l’indépendance juridique afin d’assurer la continuité de cette indépendance opérationnelle et financière à l’avenir. En outre, bien que la Chambre des députés ait étudié la possibilité d’établir une autorité de lutte contre la corruption, une proposition contenue dans la stratégie précédente, elle a finalement décidé de ne pas y donner suite. Cependant, le Bahreïn a l’obligation d’informer le Secrétaire général des Nations Unies du nom et de l’adresse actualisés de l’autorité ou des autorités capables d’aider les autres États parties à élaborer et à mettre en œuvre des mesures de lutte contre la corruption. Actuellement, le Bahreïn ne remplit pas cette obligation.
1.2. Article 10 – Rapports publics
Interprétation de l’article
Cet article vise à soutenir le processus décisionnel en garantissant son efficacité, sa transparence et sa responsabilité, afin que les organismes publics soient plus ouverts et répondent mieux aux besoins et aux aspirations des communautés qu’ils servent. En outre, il exige que les institutions publiques publient régulièrement des rapports sur leur travail, y compris sur les risques de corruption liés à leurs activités. Ce faisant, l’administration publique permet aux citoyens de vérifier ce que l’administration elle-même fait en leur nom, ce qui vise à renforcer leur confiance dans les institutions. Selon l’article 10, les citoyens ont le droit d’obtenir des informations selon des critères clairement définis, ainsi qu’une voie définie pour faciliter l’accès et des procédures de recours en cas de refus.
Mise en œuvre de l’article
Dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 10, les États parties peuvent souhaiter examiner les moyens de réviser les réglementations existantes et l’impact de la nouvelle législation, tout en évaluant également l’inclusion de procédures de consultation de la société civile et des personnes morales. Les Etats parties doivent veiller à ce que l’objectif de la lutte contre la corruption soit reflété dans le processus de prise de décision de l’administration. Pour ce faire, il convient d’évaluer les éléments suivants : la complexité des procédures, le degré de discrétion dans la prise de décision, la transparence en matière d’accès et de fourniture d’informations publiques, l’existence et l’application de codes de conduite et la manière dont ils sont liés à la prestation de services. Le Bahreïn a pris des mesures pour simplifier les procédures administratives et faciliter la fourniture de services publics, notamment par le biais de sites web gouvernementaux, d’applications électroniques qui simplifient les procédures administratives, de la fourniture accélérée de services publics et de l’autorisation d’accès à certaines informations. Cependant, il n’a pas introduit de réglementation en matière d’accès à l’information, et la protection de ce droit dans le cadre juridique général présente des lacunes cruciales. En 2014, la loi n° 16 relative à la protection des informations et des documents de l’État a finalement été adoptée, mais la loi sur l’accès à l’information n’a pas encore été approuvée. L’article 3 de la loi n° 16 a créé trois niveaux de classification : « top secret », « secret » et « restreint ». La loi établit différents degrés de sanctions pour la divulgation de documents et d’informations en fonction de leur degré de confidentialité. Cependant, elle ne fournit aucun critère pour classer les documents dans les trois niveaux, laissant une grande marge de manœuvre à l’organe gouvernemental concerné. L’article 4 de la loi n° 16 stipule également que les documents et informations qui ne sont pas classés dans les trois niveaux mentionnés sont « ordinaires » et « ne peuvent être divulgués à personne d’autre que les personnes concernées ».
L’application de la loi n° 16 restreint fondamentalement le droit d’accès à l’information. En donnant aux agences gouvernementales le pouvoir de classer les documents et informations officiels sans critères clairs, la loi accorde au gouvernement le droit de ne divulguer que les informations qu’il souhaite divulguer. Cela réduit et limite la jouissance du droit d’accès à l’information à la discrétion et à l’autorité du gouvernement. Le droit d’accès à l’information est encore plus limité par les restrictions générales du droit à la liberté d’expression. Le gouvernement a mené une répression implacable de la liberté d’expression et a systématiquement fermé l’espace civil et politique. De nombreuses dispositions du Code pénal bahreïnien criminalisent les critiques à l’égard des fonctionnaires et des agences gouvernementales, au mépris du droit de la personne à exprimer ses opinions et à demander des comptes aux autorités. Des centaines de personnes ont été poursuivies et emprisonnées pour des motifs liés à la liberté d’expression, notamment pour des actions visant à mettre en lumière la corruption dans les organes de l’État. L’objectif du droit d’accès à l’information étant de permettre au public d’examiner les décisions des autorités, de tenir les fonctionnaires responsables de leurs actes et de prévenir les abus de pouvoir, toute restriction du droit à la liberté d’expression va à l’encontre de ses principaux objectifs.
Défauts de mise en œuvre
Bien que le gouvernement de Bahreïn ait ostensiblement mis en place un cadre juridique de lutte contre la corruption, les lois existantes sont insuffisamment appliquées. Le Bahreïn n’a pas non plus établi de procédures ou de réglementations spéciales sur l’accès du public à l’information. En outre, il n’y a pas eu d’études ou d’évaluations récentes des risques de corruption dans l’administration publique. Par conséquent, le Bahreïn n’a fait aucun pas en avant dans la mise en œuvre de cet article dans son cadre administratif.
Le fait que le gouvernement de Bahreïn n’ait pas promulgué de lois protégeant le droit d’accès à l’information témoigne de son manque de transparence dans la conduite des affaires publiques. Cela s’ajoute à un mépris total de l’opinion publique et à un refus d’être critiqué et de rendre des comptes. Ce manque de transparence est également illustré par le refus du gouvernement de collaborer avec les organisations non gouvernementales et la société civile en général. Comme mentionné ci-dessus, l’ADHRB a tenté de coopérer avec le NAO bahreïni en lui demandant de partager le rapport sur la corruption, mais nous n’avons pas reçu de réponse. Dans l’atmosphère actuelle de répression, et tant que le gouvernement continue à supprimer le droit à la liberté d’expression, le droit d’accès à l’information ne peut être réalisé.
1.3. Article 11 : Mesures relatives au pouvoir judiciaire et au ministère public
Interprétation de l’article
L’article 11 établit le rôle crucial du pouvoir judiciaire dans la lutte contre la corruption et l’importance de préserver l’indépendance des juges. Il oblige en outre les Etats parties à créer des mécanismes visant à renforcer le principe d’intégrité des juges et à prévenir la corruption au sein de la magistrature. Il est conseillé aux États parties de réglementer ce point par le biais de leur législation nationale, ainsi que par des règlements sous forme de codes de conduite. En outre, les États parties peuvent faire appliquer cet article en créant des organes spéciaux chargés de surveiller sa mise en œuvre.
Mise en œuvre de l’article
La Constitution bahreïnienne prévoit l’indépendance du pouvoir judiciaire. Si l’article 32 prévoit la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, le chapitre IV de la Constitution concerne la branche judiciaire du pouvoir. Plus précisément, l’article 101 stipule que « l’honneur du pouvoir judiciaire et l’intégrité et l’impartialité des juges sont la base de la règle et une garantie des droits et des libertés ». Il indique également que « dans l’administration de la justice, les juges ne sont soumis à aucune autorité. Aucune ingérence, quelle qu’elle soit, n’est admise dans la conduite de la justice. La loi garantit l’indépendance du pouvoir judiciaire et énonce les garanties et dispositions relatives aux juges. » Outre la Constitution bahreïnienne, la loi sur le pouvoir judiciaire établit les règles et les conditions de nomination et de qualification des juges (articles 22-25) ainsi que leur responsabilité, leur immunité et leur révocation (articles 34-43).
Le Conseil judiciaire suprême (SJC)
L’article 102(d) de la Constitution bahreïnienne prévoit la création du Conseil judiciaire suprême (SJC), qui est chargé de gérer les affaires fonctionnelles et personnelles des juges et des procureurs, y compris la sélection, la nomination, la promotion, la suspension et la révocation des juges. La loi sur le pouvoir judiciaire définit plus précisément la composition et le fonctionnement du SJC. Le CSM est composé de 12 membres judiciaires, dirigés par le chef de la Cour de cassation, le Procureur général, et de dix membres de l’autorité judiciaire. Ils sont nommés par décret royal pour une période de trois ans. La loi sur le pouvoir judiciaire établit également le Secrétariat, dirigé par un juge, en tant que structure administrative.
D’une manière générale, le SJC est chargé de superviser le bon fonctionnement des tribunaux et de leurs organes affiliés, et de recommander la nomination et la promotion des juges et des membres du ministère public (articles 69-73 de la loi sur le pouvoir judiciaire). L’article 22 de la loi sur le pouvoir judiciaire définit les critères de base pour la nomination d’un juge et garantit que le processus de sélection est basé sur les critères établis par l’Organisation internationale pour la formation. Les candidats sont soumis à une évaluation stricte de leurs compétences et de leur personnalité. Les évaluations sont supervisées par un comité composé d’avocats, de juges, de psychologues et de juristes.
Nomination des juges
Au Bahreïn, les juges sont nommés par ordonnance royale, ce qui leur garantit un mandat à vie et l’immunité de détention et de poursuites (article 34 de la loi sur le pouvoir judiciaire). Cette immunité ne peut être levée qu’à la demande du procureur général et sur décision des juges du Conseil supérieur de la magistrature, qui sont eux-mêmes soumis à des restrictions par la loi sur le pouvoir judiciaire et leur code de conduite. Il est interdit à un juge de s’impliquer dans des activités commerciales et d’adhérer à des partis politiques, et il est du devoir du juge d’informer le CSM de tout conflit d’intérêts réel ou perçu. En outre, l’article 44 de la loi sur le pouvoir judiciaire prévoit la création d’un département d’inspection judiciaire rattaché au président de la Cour de cassation, afin de superviser le travail des juges. Il effectue des inspections techniques régulières et non programmées. Un conseil de discipline tient les juges responsables et ces derniers peuvent être soumis à des sanctions disciplinaires.
L’article 27 de la loi sur le pouvoir judiciaire interdit aux procureurs et aux juges de mener des actions incompatibles avec l’indépendance et la dignité du pouvoir judiciaire afin d’éviter les conflits d’intérêts. La loi sur le pouvoir judiciaire établit les conditions et les règles de qualification, de nomination, de responsabilité et de révocation des membres du ministère public, qui est une division centrale du pouvoir judiciaire (articles 57 à 66). Le travail des membres du ministère public est contrôlé par un département d’inspection judiciaire, rattaché au procureur général. Les questions concernant les juges et les membres du ministère public sont régies par le décret n° 49 de 2014 du Conseil supérieur de la magistrature. Le Conseil supérieur de la magistrature a publié le code de conduite des juges et des procureurs en 2007, et a déclaré que l’autorité compétente pour appliquer ce code serait le département d’inspection judiciaire.
Défauts de mise en oeuvre
L’obligation constitutionnelle de maintenir l’indépendance du pouvoir judiciaire n’a pas été correctement mise en œuvre au Bahreïn. Le système judiciaire du Bahreïn n’est ni indépendant, ni libre de l’influence des décideurs politiques, et il est soumis au contrôle de la famille royale. Comme tous les juges, y compris les membres de la Cour constitutionnelle, sont directement nommés par décret royal, le pouvoir judiciaire est inévitablement lié au pouvoir exécutif. En outre, le roi préside le Conseil supérieur de la magistrature et détient l’autorité sur toutes les questions administratives du pouvoir judiciaire. Ni le Parlement, ni aucune autre branche du gouvernement, n’a le pouvoir d’approuver les juges. En raison de l’immunité des juges, la responsabilité est largement limitée, et la loi ne prévoit pas la possibilité de mettre en accusation les juges. En 2017, le roi a ratifié un amendement constitutionnel, accordant aux tribunaux militaires le pouvoir de juger les civils « accusés de menacer la sécurité de l’État. » Cette décision a encore détérioré l’état de droit au Bahreïn, car les tribunaux militaires n’offrent pas les mêmes garanties de procès équitable aux accusés que les tribunaux civils. Malgré ces garanties de procès équitable, les tribunaux militaires et civils ont régulièrement prononcé des condamnations controversées, visant des militants, des journalistes, des défenseurs des droits humains et des figures de l’opposition. La répression actuelle des dissidents politiques se caractérise également par la mise en place de procès de masse, l’utilisation d’aveux sous la contrainte et le refus systématique de permettre aux accusés de consulter leurs avocats. Cela indique clairement que le pouvoir judiciaire s’acquitte de ses fonctions principalement au profit de la classe dirigeante. Les membres de la famille royale sont également représentés dans le système judiciaire, et alors que des représentants de l’État ont perdu des procès, la famille Al Khalifa bénéficie d’une immunité de fait.
Pendant la pandémie de COVID-19, l’accès à la justice a encore été réduit et la tenue de procès équitables a été de facto suspendue. Lors d’un entretien avec un éminent avocat bahreïni, celui-ci a indiqué que tous les procès se déroulaient actuellement de manière virtuelle. Cependant, l’avocat a déclaré que de nombreux juges ne sont pas bien formés et manquent d’expérience pour prononcer des sentences équitables, en particulier dans les conditions compliquées des audiences virtuelles. Les jugements sont envoyés rapidement, et dans certains cas même par SMS, ce qui ne laisse aucune marge de manœuvre aux avocats pour défendre leurs clients. Selon l’avocat, certains juges reçoivent même des ordres à l’avance sur la peine à prononcer. En outre, les prévenus se voient systématiquement refuser l’accès à leurs avocats sous prétexte de précautions sanitaires.
1.4. Article 13.1 : Participation de la société
Interprétation de l’article
L’article 13 de la CNUCC reconnaît le rôle primordial que joue la société civile dans la lutte contre la corruption. L’article stipule que les États parties doivent prendre les mesures nécessaires pour ouvrir un espace aux particuliers, aux OSC, aux organisations communautaires et aux organisations non gouvernementales afin de contribuer à la lutte contre la corruption, à sa prévention et à la sensibilisation du public à l’existence, aux causes, à la gravité et aux menaces de la corruption. Pour y parvenir, la Convention propose plusieurs mesures, dont l’amélioration de la transparence et la promotion de la contribution du public aux processus décisionnels, la garantie d’un accès effectif du public à l’information et la promotion, le respect et la protection de la liberté de rechercher, de recevoir, de publier et de diffuser des informations concernant la corruption. Le rôle important que jouent les OSC dans la lutte contre la corruption est illustré par l’article 63 de la CNUCC, qui permet à ces organisations de participer aux réunions de la Conférence des États parties à la CNUCC (COSP).
Mise en œuvre de l’article
L’article 27 de la Constitution bahreïnienne garantit le droit à la liberté d’association, l’article 23 garantissant également le droit à la liberté d’expression. En outre, la loi 21 sur les associations, les clubs sociaux et culturels, les comités spéciaux travaillant dans le domaine de la jeunesse et des sports, et les fondations privées (également connue sous le nom de loi sur les associations), fournit des détails sur le processus d’enregistrement des associations, les questions liées au financement, les activités interdites aux associations et les circonstances dans lesquelles le gouvernement a le pouvoir de dissoudre une association.
Déficiences
Bien que les droits à la liberté d’expression et d’association soient garantis par la Constitution bahreïnienne, le gouvernement a mis en œuvre une série de restrictions importantes de ces droits, confinant l’espace de la société civile et sapant l’activité des OSC. Les autorités bahreïnies utilisent systématiquement la loi sur les associations et le processus d’enregistrement des OSC du ministère du Travail et du Développement social (MLSD) pour restreindre, surveiller ou carrément dissoudre les OSC qu’elles jugent critiques envers le gouvernement. En vertu du décret législatif n° 21 de 1989, toutes les OSC sont tenues de s’enregistrer auprès du MLSD. L’article 9 du décret législatif stipule que si le MLSD ne répond pas dans les 60 jours, la demande est automatiquement rejetée. Cette disposition montre à quel point le processus peut être arbitraire, les demandes étant rejetées sans motif légitime.
En outre, si une OSC réussit à s’enregistrer, elle devient soumise à des inspections officiales régulières et il lui est interdit de s’engager dans toute activité interprétée comme étant politique. En outre, l’article 50 du décret législatif permet au MLSD de dissoudre les OSC qu’il considère comme « incapables d’atteindre leurs objectifs » ou si elles violent « la loi, l’ordre public et les normes. » Cette formulation vague dépeint le pouvoir illimité du MLSD en tant qu’arbitre unique et ultime de la dissolution des OSC. De telles dispositions limitent considérablement les activités des OSC, leur laissant une marge de manœuvre limitée pour fonctionner efficacement et les plaçant à la merci du gouvernement.
Le gouvernement a une longue histoire de fermeture d’OSC et de rejet de leur enregistrement. Cela s’est notamment vu lorsque le Bahrain Center for Human Rights (BCHR) a été fermé en raison des remarques critiques formulées par son cofondateur à l’égard du Premier ministre. Cela a également été le cas lorsque la demande d’enregistrement de la Bahrain Youth Society for Human Rights (BYSHR) a été rejetée. En outre, le gouvernement a dissous la Bahrain Nursing Society et la Bahrain Teachers Association. Le gouvernement a également dissous des groupes d’opposition politique, tels que la Société d’action islamique et la Société nationale islamique Al-Wefaq. Toutes ces organisations ont critiqué le gouvernement et sont des exemples frappants du refus du gouvernement d’accepter la dissidence et la responsabilité dans le pays. Il est donc impossible pour les OSC de prendre part à la lutte contre la corruption, étant donné que la dénonciation de la corruption ou la critique du gouvernement entraîne l’emprisonnement ou la fermeture de l’organisation.
Par ailleurs, le Bahreïn n’a pas encore signé l’engagement de transparence créé par la Coalition de la CNUCC, ce qui témoigne de son manque de volonté d’accroître la transparence et la participation de la société civile au mécanisme d’examen de la CNUCC et à la lutte contre la corruption en général.
En outre, le gouvernement ne publie pas d’informations concernant la corruption, ce qui rend difficile l’évaluation des circonstances réelles de son influence sur les activités gouvernementales. Par exemple, le NAO, qui est l’un des organismes chargés de mettre au jour les cas de corruption, ne publie aucun des audits qu’il réalise sur son site officiel, ni en arabe ni en anglais. Ce manque de transparence dans ses fonctions rend difficile la détermination de l’efficacité de cet organisme.
De plus, il existe plusieurs cas dans lesquels des militants anti-corruption ont été harcelés par le gouvernement pour leur activisme et se sont vus interdire de voyager à l’étranger et de participer à des réunions de l’ONU. Il y a même eu des cas où des militants anti-corruption ont été détenus pour avoir dénoncé la corruption. Par exemple, Ghada Jamsheer a été arrêtée en 2014 pour diffamation après avoir dénoncé sur Twitter la corruption au sein de la direction de l’hôpital King Hamad.
Chapitre III : Criminalisation et application de la loi
2.1. Article 17 : Détournement de fonds, malversation ou autre détournement de biens par un agent public
Interprétation de l’article
L’article 17 exige que les États parties criminalisent les infractions de détournement de fonds, d’appropriation illicite ou d’autres formes de détournement de biens par un agent public. Les éléments requis de l’infraction sont le détournement, l’appropriation illicite ou tout autre détournement par des agents publics d’objets de valeur qui leur ont été confiés en raison de leur fonction. Les objets de valeur sont des biens, des fonds publics ou privés, des titres ou toute autre chose de valeur. L’infraction doit couvrir les cas où ces actes sont au bénéfice des agents publics ou d’une autre personne ou entité.
Mise en œuvre de l’article
Les articles 194 à 201 du code pénal bahreïni établissent les infractions de « détournement de biens publics et de dommages à ces biens ». Sur la base de ces articles, la sanction va d’une amende à un maximum de dix ans d’emprisonnement.
Défauts de mise en oeuvre
Le roi de Bahreïn et les membres de la famille royale ont l’habitude de transférer des biens publics vers leur propriété privée. Cette pratique a été mise en évidence dans une enquête menée par le Financial Times sur la fortune de la famille royale bahreïnite, qui a révélé que la famille « s’est constituée une vaste fortune privée, dont un portefeuille de 900 millions de dollars de biens immobiliers au Royaume-Uni, après s’être lancée dans des projets de développement sur des terres contestées dans le royaume du Golfe ». L’enquête a révélé que tout cela se fait par le biais d’une société d’investissement appelée Premium Group, qui appartiendrait au roi et à des membres de la famille royale. Premium Group devient propriétaire de diverses parcelles sous-marines qui sont ensuite utilisées pour obtenir des participations dans des coentreprises de récupération des terres afin de construire des immeubles de bureaux, des logements et des hôtels de luxe. L’enquête a révélé que, sur une décennie, ces transactions ont coûté au trésor public un total de 40 milliards de dollars US. Ces transactions ont été réalisées sans aucun paiement au Trésor public, bien que ces terres soient des biens publics. En 2002, le roi Hamad a promulgué une loi lui conférant l’autorité exclusive d’accorder des droits fonciers publics. À plusieurs reprises, il a utilisé ce pouvoir pour transférer des parcelles à des entreprises liées au Premier Group.
En outre, en 2012, un dirigeant de l’opposition politique a révélé des documents montrant des membres de la famille royale et de l’élite dirigeante transférant des propriétés publiques en propriétés privées. Parmi les exemples de ces transferts de propriété, on trouve une propriété à Galali, d’une superficie de vingt et un kilomètres carrés, et des propriétés à Al Qadam, Karranah et à Busaiteen, d’une superficie de plus de vingt kilomètres carrés. Un autre exemple frappant d’abus de pouvoir de la part de la famille royale a été rendu public par le leader de l’opposition Ali Salman, qui a révélé que le précédent premier ministre Sheikh Khalifa bin Salman Al Khalifa avait acheté le terrain sur lequel a été construit le site Financial Harbor de Bahreïn pour un seul dinar bahreïni.
2.2. Article 20 : Enrichissement illicite
Interprétation de l’article
Cet article stipule que tous les États parties à la CNUCC doivent adopter des lois et des mesures qui érigent en infraction pénale l’enrichissement illicite commis intentionnellement. Selon l’article 20 de la CNUCC, l’enrichissement illicite est « une augmentation significative du patrimoine d’un agent public qu’il ne peut raisonnablement expliquer par rapport à ses revenus légaux. »
Mise en œuvre de l’article
Le Royaume de Bahreïn criminalise l’enrichissement illicite en vertu des articles 6, 9 et 11 de la loi n° 32 de 2010 sur la divulgation financière. L’article 9 de la loi précitée stipule que la sanction de l’enrichissement illicite est un minimum de cinq ans de prison et une amende d’au moins 5 000 dinars bahreïnis.
Bonnes pratiques
La loi n° 32 de 2010 a été modifiée par la loi n° 82 de 2012, puis par la loi n° 23 de 2017, pour inclure l’épouse et les enfants mineurs des agents publics. Cela empêche les agents publics de tenter de dissimuler leur argent et leurs biens en les plaçant sous le nom de leurs épouses et de leurs enfants.
Défauts de mise en oeuvre
Bien que tous les hauts fonctionnaires soient tenus de remettre des déclarations financières au Conseil supérieur de la magistrature en vertu de l’article 1 de la loi n° 32 de 2010, ces déclarations ne sont pas publiées en ligne et le public n’y a pas accès. On ignore également si ces fonctionnaires respectent la loi et s’ils fournissent effectivement leurs déclarations financières dans la pratique. Notre organisation a contacté le SJC pour demander l’accès aux déclarations financières, mais n’a pas reçu de réponse.
En outre, le roi de Bahreïn, en plus de la famille royale, a acquis de vastes quantités de richesses au cours de ses années de règne qui ne peuvent être expliquées. Par exemple, la famille Al-Khalifa possède le yacht « Al Salamab », qui a été évalué à 314 millions de dollars. En outre, la flotte d’avions de la famille se compose de six appareils : un Boeing Business Jet BBJ2, deux Boeing 747-400, un Boeing 767-400ER, un jet privé Gulfstream G-IV et un hélicoptère Bell 430. Le Boeing 767-400ER est évalué à lui seul à 250 millions de dollars. En outre, en février 2021, le roi Hamad et le prince héritier Salman ont acheté un domaine britannique de 2 000 acres datant du XVIIIe siècle, au nord-ouest de Londres, pour plus de 120 millions de livres sterling.
Ces achats s’ajoutent également aux 900 millions de dollars de biens immobiliers britanniques précédemment mentionnés et révélés par l’enquête du Financial Times. Cette somme a été acquise en vendant des terrains publics à Bahreïn à des investisseurs qui ont ensuite construit des immeubles de bureaux, des logements et des hôtels de luxe. En outre, les « Pandora Papers » ont révélé que Zayed bin Rashid Alzayani, ministre bahreïni de l’industrie, du commerce et du tourisme, détient une participation majoritaire dans une société des îles Vierges britanniques appelée Romanstone, par l’intermédiaire de laquelle il a dépensé plus de 60 millions de livres sterling pour acheter des biens commerciaux au Royaume-Uni au cours des neuf dernières années.
On ne sait pas exactement comment le roi Hamad et l’élite dirigeante de Bahreïn ont acquis cette immense richesse avec leurs salaires publics, qui ne sont pas révélés au public. Cette situation est particulièrement préoccupante si l’on considère que le gouvernement reste endetté de 13 464,80 millions de BHD.
Développements récents
Au début du mois d’octobre 2021, Bahreïn a participé à une réunion en ligne du comité ministériel de lutte contre la corruption du CCG. Au cours de cette réunion, les chefs des autorités chargées de l’intégrité, de la protection et de la lutte contre la corruption dans la région du CCG se sont rencontrés pour renforcer la sensibilisation aux questions de lutte contre la corruption et pour discuter des efforts du Golfe dans la lutte contre la corruption.
Recommandations
Recommandations au titre du chapitre II de la CNUCC
Il est fortement recommandé que le gouvernement de Bahreïn:
Adopte une nouvelle politique de lutte contre la corruption et renforcer les efforts d’intégrité et de responsabilité à tous les niveaux politiques ;
Dote la Direction générale d’une indépendance juridique afin d’assurer la continuité d’une formation et de ressources adéquates, ainsi qu’une indépendance opérationnelle et financière à l’avenir ;
Informe le Secrétaire général des Nations Unies des efforts et des informations actualisées des autorités en mesure d’aider les autres États parties à élaborer et à mettre en œuvre des mesures de lutte contre la corruption ;
Promulgue des lois qui protègent le droit d’accès à l’information, permettant au public d’exercer ses droits civils et politiques et de participer effectivement au processus démocratique, conformément aux obligations internationales du Bahreïn en matière de droits de l’homme ;
Respecte le droit à la liberté d’expression ;
Veille à ce que ses obligations constitutionnelles soient appliquées et contrôlées de manière indépendante afin de garantir l’indépendance totale et protégée du pouvoir judiciaire ;
Amplifie les efforts visant à garantir des procès équitables et impartiaux, notamment en permettant aux accusés de consulter leurs avocats et de planifier leur stratégie de défense ;
Protège les accusés de la torture et d’autres formes de mauvais traitements, former les juges à la détection des aveux obtenus sous la contrainte et renforcer les mécanismes de signalement et d’enquête sur les allégations de torture ;
Mette fin au rejet arbitraire de l’enregistrement des OSC, ainsi qu’à la dissolution arbitraire des associations ;
Modifie sa loi sur les associations pour offrir des directives claires sur le processus d’enregistrement, notamment en ce qui concerne les conditions dans lesquelles l’enregistrement peut être rejeté, afin de rendre le processus plus transparent ;
Crée un espace permettant aux OSC de fonctionner efficacement et librement sans restreindre leur activité et leur financement ;
Signe l’engagement de transparence de la Coalition de la CNUCC afin d’interagir davantage avec les OSC et de s’assurer qu’elles sont consultées dans le cadre des processus de révision de la CNUCC et de la lutte contre la corruption en général.
Cesse de harceler et de détenir les militants anticorruption et leur offrir une protection dans leur lutte contre la corruption.
Recommandations au titre du chapitre III de la CNUCC
Il est fortement recommandé que le gouvernement de Bahreïn :
Enquête sur les cas où des biens publics ont été transférés dans des biens privés et tienne les personnes concernées pour responsables ;
Mettre en place un organe de contrôle impartial chargé d’administrer les biens publics ;
Améliore la transparence en publiant les déclarations financières des agents publics prévues à l’article 1 de la loi n° 32 de 2010 ;
Mener des enquêtes impartiales sur la fortune du roi et des membres de la famille royale ; et
Restituer au trésor public le produit des transactions effectuées sur la base de la vente de biens publics.
